Autor: Katarzyna Tuzinek

30 września 2021 roku Komisja Europejska zakończyła finansowanie działań monitoringowych, które Fundacja Batorego prowadziła w ramach pilotażu Paktu Uczciwości. Zgodnie z §7 p.4 porozumienia, które Fundacja i PKP PLK S.A. zawarły 8 listopada 2016 roku, zakończenie finansowania jest równoznaczne z zakończeniem działań monitoringowych.

Mimo zakończenia tych działań, pilotaż dalej trwa. Od 1 października do 31 grudnia 2021 roku Fundacja będzie prowadziła działania sprawozdawcze, informacyjne oraz rzecznice związane z upowszechnianiem rezultatów projektu. Zachęcamy do dalszego śledzenia naszych działań!

O zakończeniu działań monitoringowych Fundacja pisemnie poinformowała partnerów Paktu 13 października 2021 roku [pobierz PDF]. 20 października Wykonawca odpowiedział dziękując za wieloletnią współpracę [pobierz PDF].

W czasopiśmie „Kontrola Państwowa” wydawanym przez NIK ukazała się druga część artykułu Zwalczanie nadużyć finansowych w funduszach Unii autorstwa Marcina Szymańskiego z Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej.

W tej części zaprezentowane są działania, których wdrożenie w ramach systemu kontroli może wspomagać przeciwdziałanie korupcji. Wśród różnych rozwiązań, wymieniony został Pakt Uczciwości. Jak podkreśla autor, Pakt nie tylko zapobiega korupcji, ale jest również ważnym elementem budowania atmosfery współpracy i wzajemnego zaufania, a jego idea powinna być rozwijana również w mniejszych projektach. Jak dodaje, należałoby się zastanowić nad prawnym umocowaniem Paktu.

Zachęcamy do lektury: M.Szymański, Zwalczanie nadużyć finansowych w funduszach UE – Narzędzia stosowane do ochrony budżetu Unii, cz. II, 2021

Artykuł dostępny jest również w języku angielskim: M. Szymański, Fight Against Fraud in the EU Funds – Tools Used in European Funds Spending – Part II, 2021

Pierwsza część artykułu dostępna jest tutaj: w języku polskim oraz angielskim.

Zdaniem ekspertów, korupcja w zamówieniach publicznych każdego roku kosztuje Unię Europejską ponad 5 miliardów euro. W celu ochrony tych środków Komisja Europejska wraz z Transparency International postanowiła przeprowadzić pilotaż paktów uczciwości w jedenastu europejskich państwach. Oprócz promowania przejrzystych zamówień, społeczna obserwacja jest dobrą okazją do zwiększania partycypacji poprzez włączanie obywateli w działania monitoringowe.

Spośród państw, które brały udział w pilotażu, największe zaangażowanie obywateli można było obserwować we Włoszech, gdzie trzy organizacje (ActionAid, Amapola oraz Transparency International Włochy) monitorowały aż cztery inwestycje. Wszyscy obserwatorzy prowadzili różnego rodzaju zajęcia edukacyjne. W przypadku rewitalizacji stanowiska archeologicznego w Sybaris, ActionAid organizowało zajęcia i warsztaty w ramach Szkoły Monitoringu Obywatelskiego podczas których uczestnicy poznawali mechanizmy i narzędzia dzięki którym mogą włączać się i prowadzić monitoring. Część osób wykorzystało zdobyte doświadczenie do monitorowania innych zamówień. Podobne działania realizowało Transparency International Włochy w ramach monitorowania rozbudowy systemu tramwajowego w Cagliari. Uczestnicy, oprócz brania udziału w zajęciach teoretycznych, uczestniczyli także w „mapping party” (impreza mapowania) podczas których przy użyciu specjalnej aplikacji pokonywali trasę nowej linii tramwajowej przed jej zbudowaniem, aby móc ocenić późniejsze zmiany. Amapola za to włączyła w monitoring uczniów  w ramach zajęć pozaszkolnych.  

W innych państwach, społeczni obserwatorzy również podejmowali wysiłki, aby zaangażować obywateli w monitoring. W Słowenii, gdzie lokalny oddział Transparency International przyglądał się renowacji energetycznej szpitali, organizowane były wykłady dla studentów  oraz pracowników szpitala Novo mesto. W Portugalii organizowane były wycieczki do restaurowanego klasztoru Alcobaça, a na Węgrzech zarówno w przypadku budowy zbiornika retencyjnego Tisza – Túr, jak i budowy autostrady M6 organizowane były spotkania z mieszkańcami. Również w Bułgarii, gdzie budowany był tunel, obserwatorom udało się zmobilizować mieszkańców – korzystali oni z Tunnel.Raport, internetowego narzędzia poprzez które mogli zadawać pytania, wysyłać zdjęcia oraz sygnalizować o nieprawidłowościach.

Także podczas polskiego pilotażu Paktu Uczciwości obserwator starał się współpracować z mieszkańcami regionu w którym realizowana była modernizacja linii kolejowej . W trakcie trwania monitoringu, zorganizowano cztery spotkania z przedstawicielami społeczności lokalnej, w Częstochowie, Słowiku, Myszkowie oraz w Poraju. Podczas spotkań mieszkańcy mieli okazję zadawać pytania o realizację inwestycji oraz informować o potencjalnych nieprawidłowościach.  

Wszystkie te działania pokazują, że każdy może mieć wpływ na to w jaki sposób wydatkowane są nasze wspólne pieniądze, a pakty uczciwości są mechanizmem, z którego korzystać mogą zarówno organizacje społeczne, jak i „zwykli Kowalscy”.

Więcej o tym jak prowadzić monitoring w najnowszej publikacji: G. Makowski, M. Waszak, Obserwacja zamówień publicznych. Poradnik obywatelski, 2021

Zachęcamy również do obejrzenia filmików zagranicznych obserwatorów o działaniach włączających obywateli w monitoring:

• Amapola Progetti – Citizen engagement – work-related learning project
• Transparency International Włochy – Scuola di Monitoraggio Civico – Cagliari
• ActionaAid – Civic monitoring: the voice of citizens
• Transparency International Węgry – TI Hungary’s public hearing in Bóly about the M6 Motorway project

Ukazał się raport Najwyżej Izby Kontroli, Zabezpieczenie interesu skarbu państwa w zakresie waloryzacji i solidarnej odpowiedzialności inwestora w umowach na realizację obiektów infrastruktury liniowej. Został on sporządzony na podstawie kontroli przeprowadzonej w 11 jednostkach Ministerstwa Infrastruktury, GDDKiA oraz PKP PLK S.A. w okresie od 2017 roku do pierwszego półrocza 2020 roku.

W ocenie NIK działania, które podejmowali wykonawcy rządowych programów inwestycyjnych oraz minister właściwy ds. transportu, pozytywnie wpłynęły na zabezpieczenie interesu Skarbu Państwa w badanym zakresie. Jednocześnie, negatywnie oceniany jest brak skuteczności niektórych rozwiązań, naruszanie zasad z punktu widzenia kryteriów rzetelności, legalności, gospodarności oraz opieszałość w podejmowaniu niektórych inicjatyw. Finansowe skutki ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości wyniosły łącznie 35,9 mln zł.

Jednym z przykładów opieszałości w podejmowaniu inicjatyw jest znowelizowanie przez PKP PLK S.A. uregulowań waloryzacyjnych stosowanych w przypadku zmian cen materiałów budowlanych i usług dopiero w styczniu 2019 roku, mimo iż  prace nad nowelizacją rozpoczęły się już w 2017 roku. W ocenie NIK, wprowadzenie zmian tak późno narażało inwestorów na powstawanie roszczeń, z których część została skierowana na drogę sądową. Obowiązujące wcześniej mechanizmy uniemożliwiały bowiem uzyskanie przez firmy waloryzacji kontraktów zawieranych w latach 2016 – 2019. Wynikało to z tego, że przyjęty wskaźnik waloryzacji nie odzwierciedlał w pełni wzrostu cen materiałów i urządzeń używanych przy realizacji inwestycji kolejowych i nie osiągnął wielkości wymaganej do zastosowania waloryzacji.

Problem taki wystąpił przy okazji inwestycji monitorowanej w ramach Paktu Uczciwości. W listopadzie 2017 roku Wykonawca złożył roszczenie waloryzacyjne odnoszące się do ograniczenia dostępności dóbr, środków transportu, sprzętu i robocizny stanowiące Siłę Wyższą, którego Zamawiający nie uznał. Obserwator, na prośbę PKP PLK S.A., przygotował w tym zakresie analizę oraz opinię prawną. Wynikało z nich, że nie ma możliwości waloryzacji kontaktowej w oparciu o Siłę Wyższą, istniała jednak przesłanka do zaistnienia nadzwyczajnej zmiany stosunków, co otwierało drogę do waloryzacji sądowej [analiza i opinia prawna]. Wykonawca w związku z tym roszczeniem złożył wniosek do Prokuratorii Generalnej RP o jego uznanie. Zamawiający kwestionuje to powództwo, zarówno jego zasadność, jak i wysokość kwoty.

Zachęcamy do lektury: NIK, Zabezpieczenie interesu skarbu państwa w zakresie waloryzacji i solidarnej odpowiedzialności inwestora w umowach na realizację obiektów infrastruktury liniowej, 2021

Co roku instytucje publiczne udzielają setki tysięcy zamówień publicznych, w samym 2020 roku w Polsce ich wartość wyniosła 281 miliardów złotych. Trudno się więc nie zgodzić, że wydatkowanie takich środków powinno być kontrolowane. Sposobem na to mogą być pakty uczciwości, w ramach których niezależny obserwator społeczny zawiera porozumienie z zamawiającym oraz wykonawcą, które zawiera zobowiązanie do postępowania w sposób uczciwy, przejrzysty i otwarty na współpracę z niezależną organizacją monitorującą.

Istotną rolę w rynku zamówień publicznych pełnią instytucje samorządowe, które według Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2020 r. stanowią największą grupę zamawiających (administracja samorządowa – 27,80%, jednostki organizacyjne administracji samorządowej – 24%).

W przypadku polskiego monitoringu zamawiającym była spółka państwowa, jednak w siedmiu z osiemnastu inwestycji wybranych do pilotażu paktów uczciwości w Europie, były to instytucje samorządowe. W Grecji monitorowana była budowa sieci rurociągów przeciwpowodziowych na terenach gmin Nikaia-Agios Ioannis Rentis i Moschato-Tawros, która w 80% była finansowana ze środków unijnych, na Łotwie obserwator społeczny przyglądał się rozbudowie systemu tramwajowego w Rydze finansowanego w ponad 70% z funduszy europejskich, a na Litwie rekonstrukcji obszaru nad rzeką Wilia w Wilnie, która finansowana była w ponad 65% z funduszy unijnych. Także w przypadku 4 inwestycji objętych paktami we Włoszech zamawiającym były władze lokalne, była to rozbudowa systemu tramwajowego w Cagliari finansowana w ponad 35% ze środków unijnych, konserwacja i rewitalizacja stanowiska archeologicznego Sybaris (w 75% ze środków europejskich), wsparcie techniczne administracji samorządowej w Lombardii (w 50% ze środków unijnych) oraz rozwój sycylijskich miast poprzez rozwój efektywności energetycznej oraz zakup sprzętu technologicznego dla szkół (w prawie 90% ze środków europejskich).

Obserwatorzy tych zamówień, nie tylko przyglądali się realizacji inwestycji, ale także aktywnie współpracowali z władzami samorządowymi w celu promocji idei paktów oraz poprawiania przejrzystości zamówień publicznych. Przykładem mogą być organizowane we Włoszech seminaria szkoleniowe dla lokalnych podmiotów publicznych w zakresie informowania o nieprawidłowościach czy też wspieranie wykonawcy w udziale w konsultacjach dotyczących regionalnego planu zwalczania korupcji. Na Łotwie, po tym jak przerwana została realizacja monitorowanej inwestycji, obserwator skupił się na promowaniu wdrażania paktów na poziomie lokalnym poprzez organizowanie wydarzeń publicznych i warsztatów na temat zaangażowania obywateli w monitorowanie projektów finansowanych ze środków unijnych. Dzięki działaniom rzeczniczym i współpracy z Biurem Monitorowania Zamówień Publicznych, w zobowiązaniach zawartych w krajowym planie działania na rzecz Open Government Partnership, pakt uczciwości zostanie wdrożony w trzech łotewskich gminach.

Także w innych państwach, w których zamawiającym nie były samorządy, obserwatorzy współpracowali z władzami lokalnymi. W Portugalii, Słowenii, Rumunii czy Czechach, obserwatorzy informowali samorządowców o przebiegu paktu, a niektórzy starali się także promować wdrożenie ich w lokalnych strategiach. Innym przykładem współpracy może być filmik na temat jednej z inwestycji objętej paktem na Węgrzech, w którym wypowiadali się między innymi lokalni politycy.

W polskim pilotażu również pojawiali się przedstawiciele władz samorządowych. Uczestniczyli oni w spotkaniach z mieszkańcami regionów w których prowadzona była inwestycja. Jedno takie spotkanie, w Poraju, udało się zorganizować we współpracy z Urzędem Gminy [relacja ze spotkania].

Współpraca obserwatorów społecznych z władzami samorządowymi może przynieść wiele korzyści. Będąc zamawiającym, władze lokalne mogą wykorzystać zebraną wiedzę, która ułatwi prowadzenie zamówień publicznych w przejrzysty i zgodny ze społecznymi oczekiwaniami sposób. Także wtedy, gdy zamawiającym nie są instytucje lokalne, mogą one angażować się w kontrolowanie inwestycji finansowanych ze środków publicznych i funduszy unijnych, które realizowane są w ich najbliższym otoczeniu. Przykładem takiego zaangażowania jest właśnie reakcja samorządu gminy Poraj, którego przedstawiciel skontaktował się z obserwatorem społecznym.

Jak podkreślił przedstawiciel zamawiającego jednej z włoskich inwestycji podczas europejskiego tygodnia regionów i miast w 2019 roku, jego doświadczenie dowodzi, że gdy władze, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i społeczności lokalne współpracują w ramach paktu uczciwości, możliwe jest wdrożenie partycypacyjnego podejścia do walki z korupcją i nadużyciami.

Więcej o tym jak prowadzić monitoring w najnowszej publikacji: G. Makowski, M. Waszak, Obserwacja zamówień publicznych. Poradnik obywatelski, 2021